Chi controlla le società partecipate?

Secondo il D.lgs. 175/2016, per “controllo”, si intende “la situazione descritta nell’articolo 2359 del codice civile. Il controllo può sussistere anche quando, in applicazione di norme di legge o statutarie o di patti parasociali, per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all’attività sociale è richiesto il consenso unanime di tutte le parti che condividono il controllo”. Per “società a controllo pubblico”, invece, si intendono quelle in cui “una o più amministrazioni pubbliche esercitano poteri di controllo ai sensi della lettera b)”. Le definizioni di “controllo”, contemplate dal D.lgs. 175/2016, rilevano ai soli fini dell’esatta perimetrazione, oggettiva e soggettiva, delle disposizioni di tale testo unico e non anche per l’applicazione di altre norme, in particolare del Codice civile. Tale criterio di prevalenza vale quindi anche in sede di individuazione dell’aggregato delle “società a controllo pubblico”. In base al combinato disposto dell’art. 2, comma 1, lett. b) e m), del D.lgs. 175/2016 e dell’art. 2359 del Codice civile le Amministrazioni pubbliche socie vengono individuate come un soggetto unitario, indipendentemente dal fatto che il controllo venga svolto da una sola Amministrazione o da più di esse cumulativamente. Infatti, nel caso di società a maggioranza o integralmente pubbliche le Amministrazioni pubbliche hanno l’obbligo (e non la facoltà) di attuare, e formalizzare, misure e strumenti coordinati di controllo, quali la stipula di apposti patti parasociali e/o la modifica delle clausole statutarie. La Corte conclude affermando che “sia sufficiente, ai fini dell’integrazione della fattispecie delle “società a controllo pubblico”, rilevante quale ambito di applicazione, soggettivo o oggettivo, di alcune disposizioni del D.lgs. n. 175 del 2016, che una o più amministrazioni pubbliche dispongano, in assemblea ordinaria, dei voti previsti dall’art. 2359 del codice civile”.

Le partecipazioni indirette rilevati ai sensi del TUSP sono, quindi, esclusivamente quelle detenute per il tramite di una società (o altro organismo) soggetta a controllo pubblico. La nozione di controllo, a sua volta, è definita dall’art. 2 del TUSP che alla lett. m) precisa che per “società a controllo pubblico” si intendono quelle in cui “una o più amministrazioni esercitano poteri di controllo” ai sensi della precedente lettera b). Una società è sotto influenza dominante di un'altra in virtù di particolari vincoli contrattuali. Inoltre, la suddetta lett. b) precisa che ai fini della disciplina recata dal TUSP “il controllo può sussistere anche quando, in applicazione di norme di legge o statutarie o di patti parasociali, per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all'attività sociale è richiesto il consenso unanime di tutte le parti che condividono il controllo”. Quest’ultima ipotesi - come reso evidente dalla locuzione “anche quando” - integra quelle elencate in precedenza. Il suddetto criterio di individuazione, basato sull’applicazione letterale del combinato disposto delle lettere b) ed m) dell’art. 2 del TUSP, deve essere riconsiderato, come altresì sottolineato dalle Sezioni riunite in speciale composizione (n. 16/2019/EL, n. 17/2019/EL e n. 25/2019/EL), quando, in virtù della presenza di patti parasociali (art. 2314-bis cod. civ.), di specifiche clausole statutarie o contrattuali (anche aventi fonte, per esempio, nello specifico caso delle società miste, nel contratto di servizio stipulato a seguito di una c.d. “gara a doppio oggetto”), risulti provato che, pur a fronte della detenzione della maggioranza delle quote societarie da parte di uno o più enti pubblici, sussista un’influenza dominante del socio privato o di più soci privati (nel caso, anche unitamente ad alcune delle amministrazioni pubbliche socie; cfr. Sezioni Riunite in sede di controllo n. 19/SSRRCO/2020; n. 11/SSRRCO/QMIG/19).

Le Istituzioni Pubbliche che controllano direttamente o indirettamente una Società Partecipata in house sono tenute a vigilare per assicurare la trasparenza e il rispetto delle regole. Il controllo analogo delle Società Partecipate è la situazione in cui l’amministrazione esercita su una società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi, esercitando un’influenza determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni significative della società controllata. Tale controllo può anche essere esercitato da una persona giuridica diversa, a sua volta controllata allo stesso modo dall’amministrazione partecipante. Si parla invece di controllo analogo congiunto quando più Istituzioni esercitano il controllo sulla stessa società partecipata. Il controllo analogo si dimostra particolarmente utile per individuare potenziali inefficienze, irregolarità o aree che necessitano di miglioramenti, nella gestione delle Società Partecipate, con lo scopo di generare vantaggi pubblici attraverso il coinvolgimento nell’attività imprenditoriale. Il controllo analogo quindi si traduce in una serie di verifiche sia interne che esterne, per migliorare trasparenza, responsabilità, conformità normativa, gestione delle risorse economiche, riduzione degli sprechi, prevenzione della corruzione. Le azioni di vigilanza da parte dell’Ente Pubblico riguardano il controllo degli atti e provvedimenti societari di carattere strategico e programmatico pluriennale, dei provvedimenti di pianificazione, del bilancio e di gestione, il perseguimento dell’interesse pubblico, il controllo di gestione, del raggiungimento degli obiettivi e il monitoraggio dei risultati intermedi, esercizio di poteri autorizzativi, ispettivi e di indirizzo. Questi esempi illustrano chiaramente il ruolo incisivo che le Istituzioni Pubbliche svolgono sulle società a loro controllate, sia direttamente che indirettamente, che non ha pari nel settore privato.

Gli enti locali sono tenuti a svolgere il cosiddetto controllo analogo. Questo tipo di controllo è obbligatorio per tutte le società ad affidamento diretto e in house providing. L’ente è tenuto a svolgere sulla società partecipate le stesse attività di controllo di strategico e di controllo di gestione interni. Il controllo analogo delle società partecipate dagli enti locali è caratterizzato da alcuni aspetti: l’influenza diretta dell’ente che orienta le decisioni della società in maniera preponderante, in modo non dissimile dal potere decisionale che esercita sugli uffici interni. Con l’affidamento diretto o l’affidamento in house, l’Ente è sempre tenuto ad esercitare il controllo analogo sulla società partecipata. i vertici politici e i dirigenti restano sempre aggiornati in modo automatizzato e rapido su tutte le attività svolte dalle società partecipate, grazie alle funzionalità del software per gestire e controllare tutti i flussi informativi provenienti dalle stesse società partecipate.